疏堵结合双向施策 构建新时代耕地精细化管制新格局

耕地是保障国家粮食安全的核心资源，是维系民生稳定、支撑经济社会可持续发展的基础性战略资产。耕地资源的科学保护、合理利用与规范管控，直接关系粮食稳产保供、农业高质量发展与国土空间安全。长期以来，我国耕地保护面临结构性矛盾突出、用途转换不规范、“非粮化”隐性流失、建设占用与生态挤占并存等现实问题，传统单一、刚性过强的管控模式难以适配新时代耕地利用的多元需求。

2021年底，自然资源部、农业农村部、国家林草局联合印发耕地用途管制专项文件，立足“守牢底线、兼顾发展、疏堵结合、规范有序”的原则，在强化耕地保护刚性约束、严禁随意占用耕地的基础上，增设科学化、规范化、可落地的弹性利用路径，有效破解了以往耕地管理“一禁了之、一管卡死”的治理难题，实现了耕地管理制度的创新升级，为新时期耕地资源精准管制、高效利用提供了重要政策依据与实践指引。

一、疏堵并行，拓宽耕地科学管制实施路径

过去一段时期，我国耕地保护以刚性管控为主，管控手段相对单一，在实践中暴露出诸多治理短板。农业产业结构调整过程中，部分区域盲目推进经济作物种植、苗木培育，引发不同程度的耕地“非粮化”问题;生态绿化、造林复绿工程无序推进，少量耕地被间接挤占;高标准农田建设配套设施、田间道路、灌溉设施建设，零星占用耕地地块;加之城镇化建设持续推进，碎片化耕地增多、规模化种植受限，个别区域甚至出现永久基本农田被违规占用、耕地撂荒闲置等现象，造成耕地资源隐性流失。

同时，以往耕地管理制度对农业用地内部转换缺乏清晰规范，耕地转为园地、林地、草地等农业用地的情形界定模糊、流程缺失，导致自然资源部门与农业农村部门工作衔接不畅、治理合力不足，耕地调整无序化问题难以根治。

新耕地管制政策落地后，通过建立耕地进出平衡机制，实现耕地用途内部转换的规范化、有序化管控。在严守耕地红线的前提下，按照“有规划、有节奏、可管控”的原则，统筹开展耕地结构优化调整。同时联动耕地占补平衡制度，整合零散耕地地块、推进小田并大田，优化耕地空间布局，改善农田耕作条件，既有效遏制耕地无序流失，又提升耕地规模化、集约化利用水平，助力农业提质增效、农户增收致富，实现保护与发展双向共赢。

二、补疏破堵，健全耕地资源长效管制制度体系

传统耕地管理模式中，资源保护与开发利用的矛盾长期存在。部分地区违法违规占用耕地、随意调整耕地用途的行为屡禁不止，导致耕地占补平衡制度落实不严、执行虚化，制度约束力大打折扣。城乡发展用地与耕地保护争地矛盾突出，生态修复、产业发展、城镇建设多线挤占耕地资源，使得耕地生态保护、资源利用、长远发展难以统筹，短期建设需求与长期粮食安全保障目标失衡，耕地治理体系存在明显短板。

新时代耕地保护制度坚持问题导向、系统治理，有效破解传统管理痛点。通过刚性约束严控耕地非农化、非粮化，依托占补平衡、进出平衡双重机制，盘活耕地资源指标，在严守耕地保护底线的基础上，科学保障地方合理用地需求，为区域经济发展预留空间。

针对永久基本农田优化保护工作，新规明确可结合土地综合整治、高标准农田建设新增优质耕地资源，对确需调整的永久基本农田进行科学补划、布局优化。将长期稳定利用的优质耕地纳入永久基本农田保护范围，在确保耕地数量稳定的基础上，持续优化耕地空间布局、提升耕地整体质量，构建数量守恒、质量提升、布局优化的耕地保护新格局，完善耕地治理长效制度体系。

三、细化边界，清晰界定耕地管制规范范畴

耕地用途管制制度的优化完善，精准适配新时代耕地保护与农业发展新形势，进一步细化了永久基本农田保护规则与动态调整机制，明确了耕地资源综合利用、整改补划、日常监管的标准与边界，让耕地保护工作有规可依、有章可循。

新规大幅拓宽并细化了耕地用途管制范围，尤其强化了耕作层保护刚性要求，严禁破坏、损毁耕地耕作层，从根源上守住耕地生产能力底线。结合江苏省设施农业用地管理相关细则要求，进一步明确设施农业用地、农业内部结构调整涉及耕地用途变更的情形，全部纳入耕地进出平衡管控范畴，彻底补齐以往农业用地监管盲区，杜绝耕地隐性流失。

在国土空间总体规划与专项规划的统筹引领下，自然资源部门立足区域发展实际，精准统筹耕地“进”与“出”的动态平衡。清晰界定：哪些耕地严禁调整、哪些耕地可规范优化、哪些地块可科学整治提质，实现耕地管制精准化、精细化。

耕地管制的本质不是限制发展，而是通过科学规范的管控手段，优化资源配置、释放耕地最大价值。严格耕地用途管控、健全监管体系、细化管制范畴，既能牢牢守住粮食安全底线，又能充分挖掘耕地资源利用效益，统筹生态保护、农业生产与地方经济发展，对推动乡村振兴、保障民生福祉、助力区域高质量发展具有深远的现实意义。

总而言之，新时代耕地保护摒弃了以往单一刚性管控模式，形成疏堵结合、刚柔并济的现代化治理体系。通过拓宽管制路径、健全制度体系、细化管制范畴，有效化解耕地利用中的各类矛盾问题，实现耕地资源数量、质量、生态全方位保护。未来，需持续落实耕地占补平衡、进出平衡双重机制，强化永久基本农田特殊保护，依托精细化、规范化、常态化管理手段，持续优化耕地资源空间布局与利用模式，以科学管制守护耕地红线，以资源赋能助力农业稳产、经济提质、生态增效，为国家粮食安全和经济社会高质量发展筑牢坚实的耕地资源保障。 (盐城市自然资源和规划局亭湖分局盐东自然资源所 王海艳)