刘忠教授谈最高法从“惩戒”到“救治”：中国执行政策的人本转向与民营企业家安全感构建
摘要
2026年全国两会期间，最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥在接受媒体专访时，明确提出“让诚实而不幸的‘失能’被执行人有机会回归市场”的核心论断，这一表述标志着中国法院执行工作正经历一场从“惩戒优先”向“分类救治”的深刻转型。本文以刘贵祥专访内容为核心切入点，结合《民营经济促进法》相关规定、2025年执行工作“6542”核心质效数据，系统剖析中央及最高院在执行领域对失信主体的态度转变与政策新动向。通过与美国破产法及执行制度的对比研究，清晰揭示中美两国处理债务危机的差异化路径——中国凸显“执破衔接”的顺畅性与企业挽救价值的主动识别，美国则侧重“市场出清”的市场化逻辑与“契约自治”的核心原则。在此基础上，本文聚焦宏观经济下行压力背景，探索通过制度完善构建民营企业家更具确定性的法治安全感，为优化法治化营商环境提供思路与对策。
刘忠教授：斯坦福大学博士后研究员、教授，原大成律师事务所高级合伙人，中国政法大学法律硕士学院兼职教授。
一、引言：当“执行难”遭遇“经济冷”
法治是治国理政的基本方式，而执行工作作为法治实践的关键环节，是维护社会公平正义的“最后一公里”，直接关系到司法权威的彰显与市场主体的信心。2025年，全国法院执行案件受理量达1090.2万件，同比增长15.43%，相较于2016年的614.9万件，十年间案件数量近乎翻倍。案件洪流的持续涌动，叠加中国经济下行压力下民营企业的经营困境，让执行工作面临前所未有的复杂性与挑战性：一方面，胜诉当事人的合法权益亟待高效兑现，这是司法公正的底线要求；另一方面，大量陷入债务困境的民营企业经营者，并非主观恶意“失信”，而是客观经营受挫导致的“失能”，其经营前景仍有挽救可能。
正是在这一现实背景下，刘贵祥在全国两会期间的专访释放出至关重要的政策信号：“让规避执行、抗拒执行的‘失信’被执行人得到应有惩处，让诚实而不幸的‘失能’被执行人有机会及时回归市场”。这一表述绝非执行技术层面的简单调整，而是司法理念的深层革新——从“惩戒本位”转向“救治与惩戒并重”，从“机械执行”转向“分类施策、精准发力”，彰显了中国执行政策的人本关怀，也为民营企业家安全感构建提供了司法导向。
二、政策新动向：从“一处失信、处处受限”到“分级分类、信用修复”
2.1 核心数据揭示的趋势转向
刘贵祥在专访中披露的一组核心数据，清晰勾勒出执行政策的转型轨迹：失信修复人次已连续7个季度反超新纳入失信名单人次，失信名单人数在2024年、2025年连续两年实现下降。这一数据反转意义重大，表明法院系统正主动推动信用修复机制常态化、规范化运行，着力破解“一次失信、终身负累”的困境，为“诚实而不幸”的被执行人提供信用重建的通道。
与此同时，2025年全国法院执行工作核心质效呈现“稳中有升”的良好态势，其核心指标可概括为“6542”：民事裁判自动履行率达到61.01%，同比增长2.7个百分点；在执行案件量同比增长15.43%的压力下，执行到位率仍达到50.59%，执行完毕率攀升至39.29%，全年约2.2万亿元“真金白银”执行到位，连续三年超过2万亿元。这组数据充分证明，在案件量激增的背景下，执行质效并未滑坡，反而通过精细化管理、精准化施策实现了质效双升——“惩戒”的精准性与“修复”的常态化，正共同重塑更加科学、合理的执行生态。
2.2 分级分类惩戒机制的确立
刘贵祥在专访中明确提出，将失信行为划分为轻微、一般、严重三个等级，依据等级差异实施差异化惩戒措施，实现“精准惩戒、区别对待”。对于存在恶意逃废债、抗拒执行、规避执行等严重失信行为的被执行人，坚持“严厉打击、绝不姑息”，以强有力的惩戒手段维护司法权威；而对于一时经营困难，但具备积极偿债诚意、拥有潜在偿债能力的债务人，则给予合理的履行宽限期，为其恢复经营、偿还债务创造条件。
这一分级分类机制的核心，在于精准区分“失信”与“失能”的本质差异：“失信”源于主观恶意，是被执行人故意逃避债务、违反诚信原则的行为；“失能”则源于客观困境，是经营者因市场波动、经营不善等非主观因素导致的债务无法履行。长期以来，执行实践中往往存在两者混同处理的问题，导致部分诚实但不幸的经营者因一次经营失败，便被彻底逐出市场，丧失重新发展的机会。分级分类惩戒机制的建立，正是对这一实践困境的制度回应，彰显了“区别对待、分类施策”的人本理念。
2.3 执破衔接：从“僵尸企业出清”到“危困企业救治”
刘贵祥在专访中透露，最高人民法院即将出台执破衔接相关指导意见，着力推动执行程序与破产程序的深度融合，实现“僵尸企业‘移得出、破得快’、危困企业‘治得早、救得活’”的工作目标。数据显示，近年来全国法院累计移送破产案件4.84万件，其中1.58万家“僵尸企业”通过破产清算依法实现市场出清，657家困境企业通过破产重整走出经营困境，重新焕发市场活力。
更为关键的是，法院系统已开始在执行程序中主动识别企业的挽救价值，打破“重执行、轻挽救”的传统模式。刘贵祥明确列举了四类具有挽救价值的企业情形：仍在正常生产经营、具备持续经营价值的；主要财产在执行程序中难以变价，通过重整可实现价值最大化的；主营业务对地方经济发展、就业稳定贡献较大的；拥有难以剥离的无形资产（如知识产权、经营资质），具备重组重生可能的。这种主动识别机制的建立，意味着执行法官的角色已发生深刻转变——不再仅仅是“查扣冻”的强制执行者，更成为企业生死存亡的“评估者”和困境企业的“救治者”。各地法院也在积极探索“执破融合”机制，如孝感市孝南区人民法院通过建立执行前端识别、分类引导、联席会议等制度，畅通执转破通道，精准筛选可挽救企业，为执破衔接落地见效提供了实践样本。
2.4 “活封活扣”与善意文明执行
《民营经济促进法》及最高人民法院配套指导意见明确要求，在财产保全、执行措施适用过程中，严格遵循必要性、比例性原则，灵活运用“活封活扣”“保全置换”等执行手段，最大限度降低司法措施对企业正常生产经营的影响，避免“一封了之”“一扣了之”的机械执行行为。厦门市海沧区人民法院的“执前保全扣划”机制，便是善意文明执行的典型例证，该案例已被最高人民法院列为第254号指导性案例，成为全国可复制、可推广的经验。
该案例源于一起租赁合同纠纷案，海沧法院依申请裁定保全被执行人福建某体育公司价值27万余元的财产，其中19万余元为银行账户资金。双方达成调解协议后，被执行人以保全账户资金足以履行债务且无其他周转资金为由，申请法院直接扣划保全账户资金用于清偿债务。法院经审查确认，被执行人无其他涉诉涉执案件，其申请不存在损害其他债权人合法权益的情形，遂依法作出扣划裁定，5日内完成扣划并将款项发放给债权人，同时向被执行人出具《自动履行证明书》。这一机制既高效兑现了债权人的合法权益，又避免了被执行人因进入执行程序而信用受损，实现了“执行力度”与“司法温度”的有机统一。自2024年10月海沧法院出台执前保全扣划指引以来，已通过该机制促成案件和解21件，扣划保全案款逾350万元，为当事人节约执行费用18.5万余元，发放《债务人自动履行证明》16人次，成效显著。
三、比较法视野：美国执行与破产制度的人性化维度及其悖论
3.1 个人破产制度：债务豁免与“全新开始”
美国破产法的核心价值之一，在于给予诚实债务人“全新开始”（fresh start）的机会，这与中国执行政策中“救治诚实而不幸的失能被执行人”的理念具有一定契合性。其Chapter 7清算程序允许债务人在无财产可分配的前提下，豁免大部分债务（学生贷款、罚款等少数债务除外），彻底解除债务负担；Chapter 13重整程序则通过法院监督下的还款计划，让债务人在3-5年的期限内逐步偿还债务，到期后未偿还部分予以免除。这一制度设计充分体现了对“诚实而不幸”债务人的宽容，即便经营失败，债务人仍可获得重新出发的机会，无需终身背负债务压力。
然而，美国个人破产制度并非完美无缺，仍存在明显的制度缺陷。2005年出台的《破产滥用预防及消费者保护法》，大幅提高了个人破产的申请门槛，使个人破产程序变得更为严苛，约三分之二的Chapter 13申请人最终未能获得任何债务救济。更为突出的是，该制度存在明显的不平等性，非洲裔申请人比例显著过高，进一步加剧了社会既有不平等，未能真正实现“公平救济”的制度目标。
3.2 企业破产制度：“人造人”的特权与滥用的阴影
与个人破产制度相比，美国Chapter 11企业重整制度更具对比意义。在美国法律框架下，企业作为“人造人”（fake people），在破产重整中享有近乎无限的债务处置权力，甚至包括因恶意或欺诈行为产生的债务，也可通过重整计划予以“一笔勾销”。这与刘贵祥专访中强调的“严厉打击恶意逃废债行为”形成鲜明对比，也暴露了美国企业破产制度的重大漏洞。
典型案例可见于普渡制药（Purdue Pharma）案：萨克勒家族作为未破产的第三方，通过企业破产计划获得了永久性诉讼豁免，试图逃避因阿片类药物泛滥引发的巨额赔偿责任，最终被美国最高法院叫停；太平洋煤气电力（PG&E）案中，数万名火灾受害者被迫接受以股权抵债的方式实现债权，而背后的对冲基金却全身而退，充分体现了美国企业破产制度被滥用的风险，其对债权人合法权益的保护存在明显短板。
这一对比揭示了一个深刻的制度悖论：美国破产法对自然人债务人的保护相对完善，核心围绕“全新开始”构建救济体系；但对企业（及其背后的控制者）却存在明显的制度漏洞，易被利用为逃避债务的工具。反观中国，执行制度正从对企业的“一刀切惩戒”转向分类救治，注重企业挽救价值的挖掘，但对自然人债务人的宽容度仍有提升空间，尚未建立全国统一的个人破产制度，仅在部分地区开展试点。
3.3 中美制度差异：社会政策vs市场逻辑的比较
从上述对比可见，中美两国相关制度的核心差异在于价值导向的不同：中国制度更强调社会政策导向，将劳动者权益保护、社会稳定、产业政策落实等纳入执行与破产考量，注重通过制度设计实现多方利益平衡；美国制度则更侧重市场机制导向，强调债权人与债务人的谈判博弈，法院仅扮演裁判角色，充分尊重市场主体的意思自治。两种路径各有优劣，不存在绝对的优劣之分，但对中国民营企业家而言，关键在于如何借鉴美国制度的合理成分，规避其制度漏洞，构建既避免执行过度、又能有效防范恶意逃债的法治环境，为民营企业家提供稳定的法治预期。
四、民营企业家“安全感”的制度构建路径
在经济下行压力持续加大、民营企业经营面临诸多困难的当下，让民营企业家获得足够的“安全感”，不仅是司法层面的重要任务，更是关系到经济稳定发展、社会和谐稳定的重大问题。结合刘贵祥专访释放的政策信号，以及中美制度比较带来的启示，可从以下四个维度构建民营企业家更具确定性的法治安全感。
4.1 稳定预期：从“不可预测的惩戒”到“分类分级的规则”
民营企业家最大的焦虑，在于债务困境发生后的不确定性：一旦陷入债务危机，是否会被“一刀切”纳入失信名单？是否会因“超标的查封”“过度执行”导致企业停摆？刘贵祥专访中披露的分级分类惩戒机制，正是对这一焦虑的制度回应，但其落地实施仍需进一步细化完善，构建清晰、可预期的规则体系。
具体而言，一是明确“失信”与“失能”的认定标准与举证责任，细化主观恶意与客观困境的区分情形，防止将经营失败直接推定为恶意逃债，为“诚实而不幸”的经营者提供明确的抗辩依据；二是建立异议申诉快速通道，简化信用修复的申请流程，明确修复时限，让被误伤的企业能够及时澄清事实、修复信用，避免信用损失扩大；三是全面推广厦门海沧法院“执前保全扣划”的成熟经验，将其纳入善意文明执行的常规措施，让有能力履行债务的企业在执行立案前完成履行，避免进入失信程序，节约企业经营成本与信用成本。
4.2 保护核心资产：从“竭泽而渔”到“放水养鱼”
最高人民法院《关于贯彻落实〈民营经济促进法〉的指导意见》明确提出“最大限度降低对企业正常生产经营的影响”，这一原则需要在执行实践中具象化为可操作的措施，实现“放水养鱼”，而非“竭泽而渔”，为困境企业保留重生的希望。
其一，明确生产经营必需资产的豁免范围，对企业维持正常运营所需的生产设备、经营账户、原材料等核心资产，原则上采用“活封活扣”方式，允许企业继续使用，避免因资产查封导致企业生产经营停滞；其二，强化无形资产的价值保全，对知识产权、经营资质、品牌信誉等难以与经营主体剥离的无形资产，优先引导进入破产重整程序，通过重组实现价值最大化，而非简单强制拍卖，避免无形资产贬值；其三，建立关联企业风险隔离机制，合理区分关联企业的债务责任，防止因一家企业的债务危机蔓延至整个企业集团，避免“多米诺骨牌效应”，保护优质企业的正常经营。
4.3 挽救价值识别：让“诚实而不幸”的企业家看到出路
刘贵祥提出的“主动识别挽救价值”机制，是中国执行政策人本转向的核心体现，也是构建民营企业家安全感的关键抓手。对陷入困境但仍有发展前景的企业，执行程序应当成为“救助站”而非“断头台”，通过多元化措施助力企业重整重生。
具体可从三方面推进：一是强化重整辅导服务，法院可联合行业协会、专业中介机构，在执转破程序中为困境企业提供重整路径咨询、方案设计等专业服务，帮助企业梳理资产负债情况，挖掘核心竞争力；二是探索预重整机制，借鉴美国“庭外重组”的合理经验，在正式进入破产程序前，引导债权人与债务人自主协商，制定自救方案，减少破产程序对企业经营的冲击，降低制度性交易成本；三是完善信用修复激励机制，对积极履行和解协议、严格执行重整计划的企业，及时删除其失信信息，出具信用修复证明，帮助企业重新获得市场信任，顺利回归市场。
4.4 追责与保护平衡：打击“老赖”但不误伤“善者”
民营企业家的安全感，不仅源于自身权益的保护，也源于对恶意逃废债行为的有效惩戒。如果“老赖”逍遥法外，守法经营者的信心将受到严重打击，法治化营商环境也无从谈起。新《公司法》明确确立的股东出资加速到期、董事清算责任等制度，为打击恶意逃废债提供了坚实的法律依据，关键在于精准适用、平衡推进。
一是坚持精准打击，运用交叉执行、提级执行等机制，重点攻坚恶意转移资产、虚假破产、关联交易掏空企业等严重失信行为，形成强有力的司法震慑；二是强化穿透追责，打破法人面纱，对通过设立空壳公司、关联交易等方式转移资产、逃避债务的企业实际控制人、股东，依法追究其连带责任，确保债务责任落到实处；三是坚持震慑与引导并重，定期发布恶意逃废债典型案例，明确司法红线，让企业家清晰知晓哪些行为不可触碰；同时加大政策宣传力度，让企业家了解“失能”与“失信”的区别，知晓困境企业的挽救路径，消除其对执行程序的恐惧心理。
五、结语：让“执行得了”成为可预期的法治常态
“执行得了”——这悬挂在最高人民法院执行局墙上的四个大字，不仅是执行工作的目标追求，更是法治社会的生动体现。如今，随着分级分类惩戒、执破衔接、信用修复、善意文明执行等一系列制度的深化落实，这一目标正逐步转化为更多权利人的获得感，也转化为更多困境企业的重生机会。
在经济下行压力犹存、民营企业步履维艰的当下，执行工作的价值取向应当更加清晰：惩戒失信者，但不扼杀失能者；维护债权人，但不摧毁债务人；兑现判决，但不毁灭希望。刘贵祥专访释放的政策信号，正是这一价值取向的制度化表达，彰显了中国司法的温度与力量。而中美制度比较带来的启示在于：任何制度都存在内在张力，没有绝对完美的制度设计，关键在于找到惩戒与宽容、效率与公平、市场与政府的平衡点。
让诚实而不幸的企业家有机会回归市场，这不仅是对个体经营者的善意呵护，更是对中国经济韧性的长远投资。当民营企业家确信：即使遭遇经营失败，也有机会重新开始；即使背负债务，也不会被赶尽杀绝；即使陷入困境，也能获得司法的温情救助——他们才会真正安心经营、放心投资、专心发展。而这，正是法治化营商环境最深层的意义，也是中国经济高质量发展的重要保障。
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