新时代司法所参与市域治理的角色分析

伴随着经济的迅速崛起和社会的快步发展，中国发生了多领域、多层次的社会变迁。在这一场广泛且深刻的“转型”过程中，既伴随着潜力的集中激活与释放，同时也引发剧烈复杂的矛盾与风险。而与人民群众生产、生活息息相关的市域空间无疑是各类问题的集中反映之处，社会资源各要素通过合作与竞争在此完成分配。正因为如此，党和政府始终高度重视市域层级的治理问题，经过反复探索，于2019年12月召开全国市域社会治理现代化工作会议，明确提出推进市域治理现代化的建设目标。之后，在十九届四中全会以及十九届五中全会上多次以纲领性文件的形式明确提出“加快推进市域社会治理现代化”“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”等要求，为市域治理建设的推进指明了方向。

从行政区划上看，市域向上承接着中央和省域，向下与县域、乡域紧密相接，其治理不仅涉及上下级机关之间的职权划分，还关联横向机关之间的分工协作。矛盾的多发性以及事务的繁杂性决定了单一主体是无法及时、有效回应市域治理需求。尤其是，当前城镇化的推进，越来越多的人口、资源等要素快速流入市域空间，生产的交互性、生活的复杂化愈发凸显，进一步加深了矛盾的多元性和尖锐性。如何构建各种治理主体之间的制度衔接和功能互补便成为了市域治理中的当务之急。在这一背景下，各地探索出了首办负责式、逐级闭环式、下沉一线式、直接就地式、浙江诸暨“枫桥经验”、浙江温岭“民主恳谈”、北京西城区“分级调解+多元共融+居民自治”、湖北恩施的“三治合一”、江西吉安“第一书记”、广东清远公共服务站、四川资阳“四堂四化”、河北成安“五长”议事等市域治理的实践模式。在这些各具特色的治理模式中，司法所均为其中不可或缺的参与者，他们既是老百姓身边亲密的“老娘舅”，又是基层政府的“法律参谋”，在维系市域社会的和谐稳定发挥了重要的积极作用。

然而，在已有实践中，在热闹的表象下，司法所却常常处于“有劳无功”的冷遇境地。一方面，人们普遍对于积极参与市域治理的司法所并不熟悉，仍然经常把它与信访办、综治办、街道办、甚至派出所等基层组织混同起来；另一方面，双重管理体制中的上级司法局抑或当地政府都对隶属自己的司法所维持着“若即若离”的暧昧态度。于是，司法所反而成为了市域治理格局中参与频次多却话语权最弱的那一个。产生这种制度与实践背离的原因主要在于司法所的角色定位模糊不清。那么，司法所究竟该以什么角色参与新时代市域治理？

首先，司法所是公共服务的提供者。公共性是现代社会政治生活的基本特征，承担公共服务是政府的职责。公共服务供给不仅直接关系到国民对生活的幸福感，而且影响着国民对国家治理能力的判断。以人民为中心，建设人民满意的服务型政府是中国国家治理的要求和部署。公共性的目的在于打破差距，促进机会均等。而面对着十几亿人口，如果单独依靠某一类型机构，是难以真正支撑全覆盖式的“公共”目标的实现。公共服务应当是一项多梯队、多层级、多角度的体系化建设工程，需要各参与主体在公共服务的过程中，以沟通、协调、合作等方式联合起来，共同增进社会效果。作为市域治理的一元，司法所也是一个社会化的“政治单位人”，与系统中其它成员之间保持着系统内的紧密联系，积极参与社会公共事务，共同追求公共服务的有效供给。

其次，司法所是基层服务的提供者。回顾历史，司法所是20世纪80年代作为国家权力下乡的外来力量出现在市域空间，是国家派驻在基层的公共权力系统中的一员。截止目前，全国司法所有3.9万个，实现乡镇（街道）全覆盖。作为司法行政系统派驻在基层的代表，司法所直接面向群众，代表国家出现在百姓身边，是百姓与国家直接接触的重要窗口。除此之外，司法助理员大多来自于本市本区本县，与本地人之间有着天然的“圈内”关系，更容易通过原有的情感联系、信任关系这种内生优势来获取认可与配合。我们常常可以看到与居民“抱成一团”、上门到家的司法助理员，居民们也把这些热心肠的司法行政人员看作了亲密无间的“自家人”。因此，相较而言，司法所能够更熟悉群众的服务需求，能够更准确地选择服务手段，能够更有效地提供服务效果。

另外，司法所是法律服务的提供者。作为法定的基层法治供给主体，司法所与法律有着必然的联系。一方面，按照《全国司法所工作规范》以及《司法所条例》（征求意见稿》的规定，司法所工作人员应具备较高的政治素质以及履行岗位职责所必备的法律专业知识和业务工作能力。因此，司法助理员具有职业化、专业化的属性，能够运用法律知识、适用法律规范来分析、处理具体法律事件。另一方面，从产生之日起，司法所便是作为“送法下基层”过程中满足人们法律需求的身份而登上历史舞台的，并且现代国家用文本的形式明确赋予其相应的法律职权。从80年代到如今，司法所的职能保持着持续的延伸，除了参与调解纠纷、指导人民调解、法律宣传三大传统业务外，组织提供基层公共法律服务也成为了司法所的重要职能之一。重新组建后的司法部通过整合成立公共法律服务管理局，主动承担起公共法律服务的社会重担。从自上而下的公共法律服务体系建设的角度，全国公共法律服务体系的统筹职责由司法部承担，那么作为其在基层的派驻单位，司法所就天然负有统筹其所在市域的公共法律服务的职责。《全国司法所工作规范》明确要求，司法所指导辖区内乡镇（街道）公共法律服务工作站工作，协助开展法律援助，推动乡镇（街道）党委政府法律顾问工作，指导村（社区）公共法律服务工作室和村（社区）法律顾问工作，指导监督基层法律服务所和基层法律服务工作者工作。

立足于党和政府确立的“市域社会治理现代化”基本目标，从客观实践出发，“公共法律服务者”应当是基层司法所最合适的角色定位。它不仅符合国家自上而下的政策性安排，而且回应了基层法律服务市场的客观需要，同时还是司法所自身多元角色共赢下的最佳博弈选择。面对迅速增长的利益需求和日益纷杂的利益冲突，司法所应当因地制宜地认清自己的角色定位，做好政府与民众之间的“法律连心桥”，协调各种法律资源，努力将矛盾纠纷消灭在基层，最大限度地发挥其在市域治理中的效用。

（作者：中南林业科技大学法学院 黄娟 【基金项目】湖南省教育厅重点项目：市域治理视角下基层司法所的价值定位与发展路径研究，项目编号：21A0155）