促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设历程、结构形态与行动路向
促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设历程、结构形态与行动路向
贾海刚 孙迎联
导言：面向民族地区共同富裕的社会政策体系建设是党的初心使命及其对象化的过程与结果。历经革命时期的政治动员、建设时期的国家引导、改革时期的生产指向和新时代的成果共享四个发展阶段，促进民族地区共同富裕形塑了以“兜底型-预防型-普惠型”为根基、以“应急型-生产型-发展型”为主体、以“共享型”为愿景的“类金字塔”社会政策体系层次结构。结合新时代以全体人民共同富裕为显著特征的中国式现代化实践需求，促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设在行动路向上，应明确以美好生活为建设指引、以系统谋划为建设主题、以数字赋能为建设手段和以成效共享为建设目标的政策因应。
一、问题的提出
提高社会公共服务水平以促进共同富裕离不开社会政策的制定与实施，民族地区是重点观照对象。从实践意义上看，以实现共同富裕为目标的社会政策建设，能够有效调节地区间的收入分配格局、消除区域间发展差距，健全促进民族地区共同富裕的社会政策体系对民族地区至关重要。
学界以往多对民族政策或共同富裕社会政策进行单线性研究，将二者融合起来研究将成为主流趋势。学者们指出我国的民族政策在解决少数民族发展问题上体现出强大功能，主要包括教育政策、农业政策、经济政策、文化政策以及减贫共富政策等。也有少数学者聚焦民族地区减贫共富社会政策微观层面，从政策认知视角明确社会政策在促进共同富裕的行动中，发挥出保障和改善民生、促进经济发展和维护社会公平的作用；从政策理念和执行角度提出实现民族地区共同富裕需要通过社会政策建设来提升公共服务能力，特别是在民族传统文化保护传承中提高精神富裕程度；从政策理念和制定角度归纳出整族脱贫和推进共同富裕是民族地区各类社会政策共同实施的结果；从政策取向角度明确中国式现代化对构建民族地区共同富裕社会政策体系的渴望，特别是当前社会政策面临碎片化、数字化、多元化的挑战，未来亟须在政策愿景、政策体系构造、政策驱动力以及政策效果上有新的转向和突破。
从既有研究看，以社会政策建设促进民族地区共同富裕聚焦了真问题并提升为显性议题，同时也暴露出民族地区社会政策体系建设面临着线条多、接续性弱、离散度高的困境。基于此，本文在镜鉴既有研究观点的基础上，以实现促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设为终极目标，围绕社会政策体系构建展开历时性考察、共时性分析和建设性前瞻，系统剖析过去、现在及未来以社会政策体系建设为行动载体推进民族地区共同富裕的理论与实践问题。
二、历时性考察：促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设历程
为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命，在现实生活的具像化便是实现全体人民共同富裕。这一政党理念转化为政治行动，通过制定满足社会生产生活需要的适用性社会政策来表达。观照民族地区，推进共同富裕的政党理念不断在政治行动中转化为社会政策，如在革命中进行政治动员、在建设中重视国家引导、在改革中激活生产指向和在新时代力求成果共享来构建社会政策体系。
在新民主主义革命时期，以政治动员为手段的革命型社会政策建设开始萌动。党早期将革命的触角延伸至民族地区，且开始关注并思考如何帮扶民族地区共同发展。如在早期创建的革命根据地中，偏远民族地区群众最早得到政治动员，成为革命军队孕育之地，红色政权制定拥军拥政、支援前线、灾贫救济等社会政策，以解决民族地区群众的柴、盐、米等生产生活问题，始终把群众的生老病死及其他生活问题置于党执政的重要位置。在政治动员下，生产救济、社会救灾等政策实施效果良好，大大促进了革命政权的安定团结，夯实了革命事业发展的大后方，为夺取民主革命胜利作出不可磨灭的贡献，迎来了民族独立和人民翻身解放。显然，在新民主主义革命时期，促进民族地区共同富裕的社会政策实现了萌动发芽破土，主要手段便是政治动员，为新中国成立之后的社会政策建设积累了有益的历史经验。
在社会主义革命和建设时期，以国家引导为保障的制度型社会政策得到初步探索。新中国面临着整顿治安、恢复生产的主要任务，同时也面临着解决人民温饱、实现生存权和发展权的紧迫任务，民族地区最应关照区域。党和国家针对民族地区先后制定了一系列倾斜性社会政策，一方面处理旧社会遗留的民族分离问题，另一方面开始建立帮助少数民族群众改善生活的保障制度，如有倾斜的向民族地区发放救济经费、救济物资或实物补助等，形成以政府保障为主体、区域负责生计与福利为辅助的政策环境，基本满足了无力自救和缺乏非正规系统照顾的民族地区群体生存生活，在保障基本民生、维护社会稳定中初步建立起通过国家计划实施的民族政策。总体来看，新中国初步建立起的低水平、广覆盖并兼顾区域差异的民族地区社会政策有了制度层面的突破，后续也历经曲折的探索，初步探索了以国家引导为保障的制度型社会政策建设。
在改革开放和社会主义现代化建设新时期，我国不断改变落后的国民经济状况，尤其是重视市场机制在资源配置中的作用，充分发挥市场在推动经济效益提升和经济增长方面的功能，在促进民族地区共同富裕的进程中发展完善了以社会生产为基础的发展型社会政策建设。如政府在市场经济作用下开始加大在教育、医疗、就业、住房等领域的投入，将包括农民工在内的弱势群体纳入城乡社会政策保障体系等，不断强化社会政策的普惠功能。这些普惠性社会政策的制定与实施离不开社会生产力的快速发展，在物质财富快速积累中，政府起到居间调度作用，通过转移支付等社会政策有针对性地推进民族地区迈向共同富裕新阶段。在这一过程中，社会主义市场经济体制发挥出对社会生产的推动作用，并不断在社会政策引导下调和社会生产关系，从而实现民族地区群体社会福利的均等化、普惠化，夯实了促进困难群体共同富裕的决心与信心。
中国特色社会主义新时代以来，以成果共享为愿景的共享型社会政策稳步推进。新时代以来，党中央积极回应民族地区群体实现共同富裕的期待与向往，提出的共享发展新理念为促进全体人民共同富裕的社会政策建设提供了思想引领，逐步将社会政策由发展型向共享型转型升级，明确了促进民族地区共同富裕的社会政策建设思路。在实践中解决社会政策悬停滞后、接续性弱、离散度高等难题，系统性设计促进民族地区共同富裕的社会政策体系尤为必要。其一，将民族地区群体的生存发展实际状况与共同富裕任务部署相结合，在重点观照民族地区困难群体生活水平的同时，根据社会政策促进共同富裕的积极作用，不断提升促进民族地区共同富裕的社会政策效能；其二，通过合理制定促进民族地区共同富裕的社会政策衔接过渡，不断缩小东西部之间、城乡之间的贫富两极差距。譬如在减贫政策效应日益衰减下，亟须做好共同富裕政策的过渡衔接，从而有效激发民族地区群体提升自我发展能力、竞争水平和进行现代化国家建设的活力；其三，重视社会政策建设的完整性和结构合理性，多部门联合共同来构建多层次、全方位的促进民族地区共同富裕的社会政策体系。
三、共时性建构：促进民族地区共同富裕的社会政策体系结构形态
新时代促进民族地区共同富裕的社会政策体系建构从历时性向共时性演进，既囊括以往卓有成效的社会政策科目，又兼顾适应新时代发展需要的社会政策诉求，系统性形塑出“类金字塔”样态的社会政策体系层次结构，即底座以兜底型、预防型、普惠型社会政策为根基，塔身以应急型、生产型、发展型社会政策为主体，顶部以共享型社会政策为愿景，以期尽可能辐射民族地区所有群众。
（一）底座：以“兜底型-预防型-普惠型”社会政策为根基
其一，“兜底型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设行动的“底线”。党的十八大以来，党中央多次强调用社会政策坚守底线思维，加强促进共同富裕的“兜底型”社会政策建设，按照“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”的基本思路，“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。对于民族地区而言，“兜底型”社会政策主要任务就是要托好保障民生的“底”，托牢巩固拓展脱贫攻坚的“底”，更重要是扎紧实现共同富裕的“底”。“兜底型”社会政策之所以是底线，不仅在于其是党和国家执政理念的行动转化，更重要的是“兜底型”社会政策在整个社会政策体系中的防守位置，是各民族迈向共同富裕的最后一道保障。在“兜底型”社会政策的构建过程中，需要合理设计、建立并完善其内容，包括健全政策法规确保向民族地区倾斜、完善政策组织结构以明确各方责权关系，理顺政策机制以调动市场和社会多方力量等。
其二，“预防型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设内容的“先手棋”。“预防型”社会政策是一个涵盖养老、医疗、失业和基本生活预防等社会福利体系和公共财政支持的福利计划，其突出强调了“预防为主”的前置理念。在“预防型”社会政策的内容建设中，着力将就业促进、教育拓展、健康促进等预防措施纳入其中，竭力构建幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶且财政能力可负担的社会福利体系。同时，“预防型”社会政策必须具有忧患意识，在实施中留下足够的空间应对突发情况，确保促进民族地区共同富裕取得实质性进展。在具体实践中，“预防型”社会政策需要加大对社会公共服务建设力度和供给力度，筑牢民族地区群众风险预防的协作底线。诸如有针对性地为民族地区幼儿教育、特殊群体就业、残障社会服务等提供前瞻性的风险预防，系统性地化解新兴技术、业态、模式带来的不确定性和风险性，在主动性预防和积极性调控中提升社会政策体系的协同治理效能。
其三，“普惠型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设成效的“量表”。“普惠型”社会政策伴随着现代社会保险制度的发展进程，其在帮助民族地区群众摆脱贫困困境、维持基本生存方面发挥了重要的社会救助作用。对于我国这样一个大统一的多民族国家而言，促进民族地区共同富裕面临着区域经济差距难题，“普惠型”社会政策能有效削减两极分化的巨大张力。同时，“普惠型”社会政策还应体现适度普惠、可持续普惠和高质量普惠。适度普惠强调普惠的尺度，把有限社会资源广覆盖和低限度的精准赋予困难群体，适度满足群众最基本需要，而不是用来满足其高级需要。可持续普惠坚持“市场主导、政府引导”的原则，充分发挥政府部门和市场部门的积极性以实现可持续发展，其中政府部门主要负责营造公正、开放、可持续的良好环境，市场部门在良好环境中源源不断地输入政策实施动力。高质量普惠则要求政府通过做出强有力的制度安排为民族地区群众营造发展空间，同时在制度约束和行为规范作用下，像“量表”一样检测促进民族地区共同富裕的社会政策体系高质量发展的可为空间。
（二）塔身：以“应急型-生产型-发展型”社会政策为主体
其一，“应急型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设任务的保障。“应急型”社会政策作为非常规状态下面对应急事件的政策安排，其制定的目的是对民族地区共同富裕可能面临的突发事件的快速反应能力，以及指挥应对突发事件的控制模式。在促进民族地区共同富裕的实践活动中，“应急型”社会政策既体现了基于社会风险管理的现实逻辑，又遵循着政府的积极责任和主动干预的社会保护框架，从而搭建起相应社会政策范式的必然结果。从存在价值来看，“应急型”社会政策往往表现为对偶然事件的紧急回应和后手措施，需要在面对危及困难群体共同富裕的紧急状态时，启动权力防控机制并落实应急性法律规范的实施，以调整紧急情况下困难群体与其他群体权利之间、国家权力与困难群体权利之间、困难群体内部权利之间的各种社会关系，有效控制和消除困难群体可能面临的危机，维护和平衡社会公共利益最大化和稳定性。尤其是在“两个大局”激烈交织背景下，更应该注意到社会性偶然事件对民族地区群众的直接影响，用“应急型”社会政策促进民族地区共同富裕亟须引起高度关注。
其二，“生产型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系丰富发展的手段。“生产型”社会政策首先是一种以生产为导向的社会政策，其提供了一个考察个体生产性参与和社会团体公共契约之间关系的全新视角，在某种程度上促进了个体生产和社会活动的融合。社会政策在生产意义上承担了经济生产与社会发展之间的桥梁功能，从社会层面表达了对剩余价值创造或社会资源调配的干预。促进民族地区共同富裕的社会政策建设离不开新质生产力和社会总生产来催化，目的是通过新质生产力来做大社会财富总规模，来提高困难群体的生活水平和社会福利。值得注意的是生产只是手段而不是目的，做大社会财富总规模是为了更好的分配社会财富，通过分好财富使人民群众获得美好生活、使社会实现共同富裕。从这个意义上讲，在构建促进民族地区共同富裕的社会政策体系时，必须重视“生产型”社会政策，将其视为实现美好生活和共同富裕的前提手段。
其三，“发展型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系质量提升的基础。没有对发展问题的关注，社会政策就失去了其内在价值。“发展型”社会政策强调政府作为主导来设计相关发展政策，将社会政策视为是一种社会投资行为和发展动作，对提高劳动力的素质有直接的作用，这一社会政策可以看作是对人力资本的投资。“发展型”社会政策不仅包括人力资本方面的建设，还蕴含民族地区物质与经济资本的积累、社会资本的投入、发展水平提升等多维指标。这些政策不断改善民族地区的生活环境，并增加其社会参与力度并摆脱政府救助性的他者依赖，才能真正走向发展。同时，“发展型”社会政策应当注重与“生产型”社会政策的有机结合，并强调发展不仅是民族地区经济维度的生产发展，更多的是民族地区社会状态衔接的综合发展，在物质与精神双重生产中帮助民族地区实现共同富裕。
（三）塔顶：以“共享型”社会政策为愿景
“共享型”社会政策是促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设愿景的导向。党的十八大以来，我国民族地区实现跨越式发展，尤其是深入开展脱贫攻坚、彻底消除绝对贫困，标志着民族地区的社会政策建设向共同富裕转向，共同富裕也成为民族地区社会政策制定的价值目标。在这一价值目标与实施转向的背后，如何促进民族地区实现共同富裕就要求由传统的社会政策发生自觉转型，而这一转型应当是以“共享型”为导向，最终要落实到共享发展新理念。“共享型”社会政策需要在各个方面共同发力，诸如增加民族地区的基础性教育、医疗投入，以及健全制度保障，以提高当地群众生存发展的基本能力和潜能，包括努力为其提供平等的竞争机会，以消除改革发展中的机会差异、分配差距。“共享型”社会政策的愿景是促进民族地区群众与全体人民一道实现共同富裕，促进民族地区群众分析改革红利，帮助民族地区群众渐进的、分批次共享社会发展成果。
四、建设性前瞻：促进民族地区共同富裕的社会政策体系行动路向
新时代构建促进民族地区共同富裕的社会政策体系是一项崭新事业，在政策愿景、构造、驱动和效应等层面有其专属行动路向，包括以美好生活为建设指引、以政策体系为建设主题、以数字赋能建设手段以及以成果共享为建设目标。
（一）政策愿景美好化：以美好生活为建设指引
在新时代背景下，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。民族地区群众的生活生存需求也在不断变化，促进民族地区共同富裕的社会政策建设也应随之转向，既需要继续从制度上不断完善，也需要深化从理念上不断创新，可以界定为由过去保障生活生存为主转向满足群体美好生活需要为主要目标。民族地区群众作为人民中较特殊的一部分，长久以来实行的社会政策一直以保障他们的生存需要为主，一定程度上忽略了他们的美好生活需要。促进民族地区共同富裕意味着不仅要满足民族地区群众的物质需要，同样也需要实现他们精神生活的富裕，社会政策的建设理念亟需从以往保障生存向满足民族地区群众美好生活向往转型。在这一过程中，单靠政府单方努力还不够，而是需要全体社会成员共同参与、优势互补，构建人人参与、人人尽责、人人共享的美好生活大格局，实现由社会政策建设由政府包揽向全民共建转型。毋庸置疑，以往政府主导下的社会政策建设给社会成员的美好生活夯实了物质财富基础，但面对更追求更多精神富足美好生活的新需求，共建共享才能更好提升美好生活的质量。基于此，新时代促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设，应更多的观照到民族地区群众对美好生活的精神需求。
（二）政策构造系统化：以政策体系为建设主题
新时代促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设，需要系统性完善基础性民生保障制度、多样化就业帮扶制度、多层次收入分配制度等社会政策体系化建设。虽然既有七个层次的社会政策体系主体框架已初步形成，但各层次政策之间的联结还不够严密，还需要进行政策体系的系统化构造。譬如从兜底角度来看，促进民族地区共同富裕的“兜底型”社会政策，密切关注并有效回应了民族地区群体的基本生活保障需求。但从发展维度来看，促进民族地区共同富裕的“发展型”社会政策建设，无法回避民族地区是实现经济高质量发展的短板，那么如何在兜底保障民族地区群众基本生活的基础上实现民族地区更高质量的发展成为关键议题。又如从分配维度来看，促进民族地区共同富裕的“共享型”社会政策建设需要大力促进慈善事业发展，特别是激活“第三次分配”在促进共同富裕中的作用，通过推动社会福利均等化有效提升群众的社会保障水平。但是在网络、人工智能等新技术对人们生产生活方式不断冲击的背景下，这条无形中的技术鸿沟使民族地区群众变得更为脆弱，诸如民族地区部分群众因文化修养较低而无法获得对称性信息等，不断在剥夺他们生存生活空间，实现共同富裕也就成为妄想。那么，只有科学设立并加强兜底型、普惠型、发展型、共享型等政策层次之间的有效衔接，在底部强化政府应该承担起来的社会政策建设责任，中部提升民族地区群众的人力资本、就业与创新动力和消费能力，顶部做好社会财富再分配，才能切实提高促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设的质量和效能。
（三）政策驱动数字化：以数字赋能为建设手段
随着数字化时代的到来，数字技术对社会政策内在影响和外在驱动日益凸显，“数字+”社会政策蕴含三大范畴，即“数字技术型社会政策、为数字技术的社会政策和数字时代的社会政策”，最终落脚到经济领域。从实践效果上看，数字技术为经济赋能不仅提高了产业竞争优势和增强企业盈利能力，同时能够带动传统产业升级和培育新的经济增长点，为促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设奠定坚实的经济基础。一是数字经济重构社会政策的实体经济基础。数字经济的大范围推广带来更高质量的经济效益，其嵌入实体经济对社会生产关系进行了全方位、立体式、全流程改造，助推经济向分工更精细、技术更先进、形态更高级的发展阶段演进，民族地区群众亦有了更多机会参与其中提升经济能力，为民族地区共同富裕的社会政策体系构建营造良好的物质基础。二是数智平台赋能社会政策体系的实施效率。民族地区多是偏远山区，高龄、失能、行动不便等群众前往远距离的政务窗口较为不便，成为困扰他们获得社会政策支持的物理鸿沟，数智平台提供了一条解决“办事难、办事慢”的新思路。社会政策观照的主要对象恰好是上述行动不便群体，数智平台依托掌上APP或线上平台实现数据跨空间共享，拓展民族地区群众享受线上服务的渠道。显然，数智平台赋能传统政务服务，消弭了民族地区群众因技术带来的公共服务“贫困”，提高了民族地区社会政策的实施效率。三是数字形态赋能社会政策体系的资源配置效率。数字技术具有去中心化、公开共监管、信息对称等技术优势，能够从困难群众精准识别、帮扶项目精准安排、专项资金精确使用等方面提升促进民族地区共同富裕的社会政策资源配置效率。困难群众的信息采集与识别是共同富裕社会政策落地生根的第一步，以往实施过程存在“私人情感”的偏向性，且效率低的天然缺陷。与之对应，社会政策经由数字赋能实现多主体共同识别、共同参与和实施反馈为一体的资源配置闭环，从政策制定到政策实施全流程确保促进民族地区共同富裕的社会政策体系精确配置。
（四）政策效应共享化：以成果共享为建设目标
社会政策是政治理念具像化的结果，在不同社会制度范畴内体现出不同的政治效应。我国促进民族地区共同富裕的社会政策体系内蕴含着成果共享的价值意蕴，这是社会主义制度的本质要求。发展成果共享不是一个单向性公共事务，而是双向奔赴的行为选择。在促进民族地区共同富裕的社会政策建设进程中，社会政策建设的共享效果可从群众需求侧和政府供给侧两方面考量。一方面从群众需求侧来看，成果共享可以满足群众对新时代美好生活的向往，而制定和实施促进民族地区共同富裕的社会政策体系，则有助于优化民族地区群众的共享需求，在提升民族地区群众美好生活需求品质中达到共享化的效果。另一方面从政府供给侧来看，促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设本身就是一种政府公共投资行为，公共性社会政策除了能够把未成年人、适龄劳动力转化为满足社会发展需要的人力资本之外，还可以在教育、就业、医疗等领域激活社会创造活力，让更多群众共享改革发展成果。总的来说，促进民族地区共同富裕的社会政策体系建设，还有助于消除社会中隐藏的不稳定因素，通过成果共享来保障民族地区社会稳定，为民族地区经济社会发展提供稳定的生产生活空间和和谐的社会环境。
五、结语
推进民族地区与全国人民一道实现共同富裕，不是一朝一夕之事，也不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，而是全国人民全员参与、社会组织全面协同、各类帮扶制度全方位覆盖、社会各界全过程努力得来的成就，其中社会政策作为党和国家施政理念的践行主线贯穿其中。对于民族地区而言，基于所面临的实现共同富裕的困境与需求，有针对性的制定与其相适配的社会政策，尤其是采用系统集成理念实现其社会政策体系化构建尤为必要。前瞻未来，民族地区将以社会政策体系为行动载体，不断在理念创新和新技术赋能加持下，抓住各民族发展的迫切需要，解决少数民族群众的急难愁盼问题，更加丰富推进民族地区共同富裕的实践方案，进而不断满足各族群众对美好生活的向往，在实现中华民族伟大复兴进程中铸牢中华民族共同体意识。
文章来源于《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2024年第5期。
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